“减负”越减越重，我们缺了哪味药？

林小英，北京大学教育学院副教授

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从学生负担分布图的演变中，我们能看到在素质教育的大标题之下，各种以“减负”为核心串联起来的政策改变了“家校分界线”和“学玩分界线”。孩子纯粹的自由活动时间被严重压缩，孩子当然不会快乐。在校内、校外的自由时间都被压缩的情况下，这些以新课改为代表的素质教育政策，却被赋予了“多元选择”的价值和期待。

换一种思考方式，我们在说减负的时候，也是讨论教育中闲暇分配的问题。人活在世上，尤其是孩子，一定要有闲暇时间，是闲暇的品质决定了人的教育品质，决定了人终生的生命质量。

▌过去、现在和将来，我们仍会谈“减负”

“教育减负”的问题在新中国成立之前就被提出过。最早是在清朝末年，清政府建立现代学制，教育开始下沉，时间长、内容多的教育负担变成了全国性的问题。而到1920年，一批留洋学者回国开始推行各种教育和教学改革，但从历史角度来看，这些试验都基本宣告失败。

等到20世纪80年代学科重建的时候，学业负担的难题再次回归公众视野，然而当时教育工作的重心在于“如何在农村恢复基础教育的建制”，加之全国统一高考，没有现在这样复杂的高考方案，大家的学习还是相对比较纯粹。直至近20年来，随着素质教育的提出，国家推出了一系列“减负”政策，但大家都感觉越“减负”，负担反而越重。

吊诡的是，对于过重的学业负担，大家一方面极度反感，另一方面却又极度适应。2018年12月28日教育部下发“中小学减负30条”，涉及政府、学校、家长和校外培训机构四方博弈主体，但它们之间很有可能是一种“零和博弈”的关系，所以在政策推行的时候难免会“打架”，我们能看到，政府是下了决心要“减负”，家长却也是真的担心，不敢“减负”。

“减负”其实是嵌套在素质教育中的一系列政策，从1999年第三次全国教育大会提出素质教育开始，我们推出过很多与之配套的政策。

首先是2001年的“新课改”（中华人民共和国第八次课程改革），其中很重要的一点是要求推进参与式教学和小组探究式、合作式学习，而这些教学方法的改革却成了家长焦虑的来源。学生在校时间不够长，学校要求的这些学习任务便转嫁到了家长身上，因此很多家长都有过帮孩子一起做手抄报、PPT的经历。

接着是2009年实行的教师绩效工资改革，从此教师的工资和授课时数、活动项目或比赛成绩挂钩，这也意味着，教师在课后找学生谈心或给他解答问题这样的零星工作量是无法被考量的，也不能计算成绩效工资。但学校里的事情大多特别细小，当模仿企业用KPI去考核教师时，其实是在把这些琐碎但重要却又无法纳入绩效考核的小事交给了良心和师德，那新课改强调的因材施教又要如何落实？

此外，很多地方还在搞特色学校建设。我们一方面强调义务教育办学条件均衡化，但另一方面，在政府的倡导下，有钱的学校绞尽脑汁要搞自己的特色，不能丢了脸面，这给教师和学生都加了一个很大的负担。

还有所谓的家校合作，拜微信所赐，现在家校可以不分日夜地进行互动，可这同时侵害了教师和家庭的自由时间。当家校完全打通后，彼此都变得非常焦虑。就是很多这样细小的政策相辅相成又互相掣肘，使得“减负”知易行难。而在升学的天平中，只要考试、分数的砝码不动，学校“减负”了，大家肯定会请校外培训机构再加一个砝码来平衡。那要如何让“减负”在素质教育的大局下打破固有的框架呢？其实我们只能管好自己能管的。

▲ “减负”政策难落实的漫画。© 新华社

▌“减负30条”，减的是什么？

我们一直说“减负”，“减负”到底是什么意思呢？按照教育部长陈宝生所说，学业负担指的是“违背教学规律和学生身心发展规律，超出教学大纲、额外增加的这一部分”。而如何理解教学大纲和考纲一直是一门复杂的学问，尤其在新高考逐步推行后，每个家长都非常焦虑，不知道怎么帮孩子选科和选考，他们也只能相信班主任和科任老师。但新高考的方案又明确规定要尊重学生的选择权，班主任和科任老师不可以强行要求学生选什么科目。自己不懂，老师又不允许指导，于是一种名为“生涯规划”的培训机构也应运而生。

“减负30条”文件开篇说要“坚持政府主导、各方参与、综合施策、标本兼治的基本原则，加强统一部署、统一行动，进一步明确并强化政府、学校、校外培训机构、家庭等各方责任”。

这隐含着教育各方的博弈关系，首先是政府，它毫无疑问要笼罩在各个主体的上面，行使教育治理权力。在这一阶段，学生并不直接面对政府，而是由家校共育，因此学校和家庭如何共同面对学生是一个很重要的话题。最关键的是素质教育政策出台后新出现的责任主体——校外培训机构，它是在市场中出现的，和家庭是直接的市场交易关系，它本来和政府没有天然的关系，可现在政府也要开始规范它的办学行为了。而学生和校外培训机构的关系则更为模糊，既不能说是买卖关系，又有别于学校里的师生关系。我们能看到，这些主体之间存在不同的权利关系，其博弈也更为复杂。

▲ “减负”政策中的主体博弈关系。

细读政策便会发现，这些政策两两之间可能是互相矛盾的。

首先是面向学校的政策，我们挑几条出来看一看。（1）坚决控制考试次数。一方面政策鼓励学校有办学自主权，却又限制学校的办学自由。以及，我们如何界定考试呢？随堂测验算不算，讲一个知识点就答题反馈算不算？学校一定有很多办法来规避所谓的“考试”。（2）采取等级评价方式。我对此特别有意见，百分制和五分制有什么区别呢？等级赋分制就更科学合理吗？而且就算学校绝不告诉学生原始分，大家还是会想方设法问到原始分。（3）限制竞赛评优活动。只要升学考试的标准还在那，竞争性还是那么高，肯定会有其他变相的竞争方式。（4）建立弹性离校制度。几点离校本来是件很轻松的事，但自从把“减负”理解为提前放学并出台相应的具体措施后，就出现了“课后330”（学生每天下午三点半放学），家长不买账，不堪重负；多少年以后，政府又给与补贴，把课后时间买了回来，让孩子留在学校开展兴趣类活动，所以这其实是一种补丁式的政策。

针对校外培训机构的政策的要求是严格管理。其中有三条是严禁超标培训，但培训机构的卖点往往就是超标培训，因此这很有可能变成无效的措施。

再次是面向家长的要求，像履行监护责任、树立科学育儿观念、引导孩子健康生活等都是“正确的废话”，并不能解决问题。我读中外教育史，没有发现任何一个国家的政府会直接出台政策要求家长应该如何教育孩子。但我们国家确实存在这种情况，除了30条里有对家长的要求，每年秋季开学教育部办公厅也发红头文件要求家长带着孩子收看《开学第一课》节目也是如此。我这里无意于去指责任何人，而是想提出一个问题，当教育问题被套上国家权力后，情况将变得更加复杂，而这种权力又到底在博弈什么？

最后是面向政府的要求，内容很多，主要是要强化管理监督。我们会发现，现在所有的监督几乎都放在学校，但这个政策文本中的监督本应该是大家监督当地政府有没有履行职责。在这样的监督下我们多了什么，又少了什么，是值得深思的。

大致了解历来的“减负”政策和“减负30条”后，我们就能看到“减负”政策中的冲突性。这不是说政策文本写得不好，而是这四方主体本身就是博弈的关系，存在外在和内在的冲突，因此政策实施过程中行为就会“扭曲”，通常会演变成漫长的讨价环节的过程。但即使存在冲突，彼此间的价值也互不相容，但主体之间依然是相互依存的，有需求就会有供给。

“减负”政策本身是一项非常模糊的政策。首先目标是模糊的，或许是因为不同责任主体的目标不一致且冲突性很高，所以干脆把目标模糊化，不同的参与主体就会用不同的方式去解释同一个政策。其次手段也是模糊的，因此很多政策措施缺少主语，不知道让谁来干这个活。也正因为“减负”是一个冲突性高，模糊性也高的政策，注定它只能是象征性执行，很多政策文本都是口号式的，没有办法落实。政府想要“减负”，家长们不同意；想要治理校外培训机构，线上线下那么多著名的教育机构不会同意，于是在这样的政策博弈中谁都解不开这个扣。

因此，想要解决“减负”的问题是非常难的，我能想到的办法，只能是强调专业的重要性，交给专业人员管理。但与此同时，从国家到地方，我们都在推行教师教育和教师的再培训，但一轮又一轮的培训其实是在削弱教师的专业权利，否定他们原有的经验，每一次都重新整改，重新出发，久而久之，都不知道要去往哪里。

▌消失的闲暇时间

政策文本中可以提炼出几个分析学业负担维度的词语，包括“自愿”“兴趣”“时间”和“目的”。基于此，我们可以构建学生的负担分布图，如下图所示。

▲ 实施素质教育前的学业负担分布图。

在空间的安排上我们画出“家校分界线”，而在活动的限制性上画出“学玩分界线”。在学校必须完成的主课叫做规范性的学习，剩下一些半规范性、可以自由选择的课程可以算作闲暇活动的时间。回到家后，学生要做家庭作业，即非自由学习时间。还有一部分是留给学生的纯玩时间。在实施素质教育政策之前，也就是1999年之前，这四个格子大致是均衡的，分界线也很清晰。但现在，在增加了一个新的主体——校外培训机构之后，这个负担分布图就变得更为复杂了。

首先是“家校分界线”变得更加模糊，家长和老师都在一个群里，家长经常要帮助孩子完成各种任务，甚至要硬着头皮和其他家长建立联系。其次是“学玩分界线”，在新课改之后，我们强调素质教育，其中的一个恶果就是本来蓝色框中自由的部分被正规化了，对孩子提出了更多的要求。而黄色框中纯玩的部分也被大面积压缩了。

在实施素质教育后，这个图就变了。一个是整体的“家校分界线”在往左移，在素质教育的要求下，学校加了很多选修课，初期的减负政策又要求缩短学生在校时间。整体分量不变的情况下，半规范性、自愿选择的课程自然就被压缩了，很大程度上也变成了规范性课程。而多出的两个格子，也就是校外培训机构。一方面，它们开设各种技能的培训班，乐器、体育等等，但培训机构培训学生的这些才能，更多不是出于学生兴趣，而是为了考级比赛以成为额外加分项。除此之外，当家长把孩子放到培训机构后，除了补课培训，甚至连基本的娱乐、放松和交际类的活动也交由培训机构来实施，进一步挤占了家庭时间，也压缩了孩子纯玩的时间，整个“学玩分界线”进一步往下移。但自由时间内学生的学习品质和兴趣的扩张，才是整个国家教育品质最重要的一个体现。

▲ 实施素质教育后的学业负担分布图。

从学生负担分布图的演变中，我们能看到在素质教育的大标题之下，各种以“减负”为核心串联起来的政策改变了“家校分界线”和“学玩分界线”。孩子纯粹的自由活动时间被严重压缩，孩子当然不会快乐。在校内、校外的自由时间都被压缩的情况下，这些以新课改为代表的素质教育政策，却被赋予了“多元选择”的价值和期待。

换一种思考方式，我们在说减负的时候，也是讨论教育中闲暇分配的问题。人活在世上，尤其是孩子，一定要有闲暇时间，是闲暇的品质决定了人的教育品质，决定了人终生的生命质量。

▌如何给“减负”开一张药方

在谈“减负”的时候，政策需要考虑回归四个空间，而不是六个空间的配比关系。校外培训机构的时间本来是属于家庭时间范畴之内，由每个家庭自主选择。这些机构生长于市场之中，没有需求它们自然不会存在，政府没有必要发个政策文件去专门治理。

学校和校外机构之间存在此消彼涨的关系，只要学校空间被压缩，校外机构必然膨胀。因此政府与其严厉管控校外培训机构，不如着眼于学校内的规范性学习和闲暇活动的安排。与其总是着眼做大事，不如好好把内部的教育教学这些点滴小事做好，真正利用好在校的时间，合理安排“学玩分界”。

政策应该严肃认真地看待和重视自由时间内的学习品质，这是我们原来所有“减负”政策当中从来没有考虑的。我们应该更关注学校是不是开设了自习课？学校能不能保障学生的自由活动、自由学习时间？不管在哪个阶段，我们永远都会有时间的焦虑和压迫感，但选择能力和个体兴趣都需要学生在自由学习时间的品质得以保障和实现。

其实，学业不一定是负担，只要处理好“学玩分界线”，让学生喜欢学习，就不会觉得是负担。这包括很多方面，首先是愉悦的师生关系。即使是一个在课堂上非常严厉的老师，也需要在自由活动时间里面与学生进行交互。其次需要学习与生活结合，就是让家长在非刻意的日常生活中与孩子一起形成社会经验。还有开放和包容的学习管理系统。政府肯定要对学习任务有所要求，但还是要把学习的责任和方式交给师生共同协理，要相信教师能完成教学任务。

当一个社会所有人都在打压和降低教师尊严和他们所承载的这个社会对于未来的一种期待时，我觉得我们必须相信他们的专业能力，尽管这个能力可能不够或还在发展之中。可一旦所有人都否定他们，我们都无路可逃，只能走向绝望。最后是要有多姿多彩而愉悦的校园生活，要让成绩不好的学生在学校里也有向往，有做最好学生的体验。从积极心理学的角度来看，每一个孩子不论他成绩好与不好，只要在这个学校当中，哪怕曾有一次体会过成功的感觉，他还会只看重成绩吗？可是我们的学校的种种安排，又是否给予过这样的机会？

同时我们也要处理好“家校分界线”，教师的下班时间和学生的放学时间设计可能是一个需要重新考量的问题。但我知道一说到这里，又会涉及到绩效工资制和固定的上下班时间，毕竟教育领域是最不讲究给加班工资的。可选择用这样一种绩效考核的方式来治理学校是一种非常错误的决定。

我有大学同学在澳门的一个天主教女校做校长。他们的很多老师在4点50分下课后都会留在学校给孩子补课。我听到这个事的第一反应是给不给加班费，受访的老师们觉得这个想法很荒唐。“因为我没教好，我教的课孩子没有听懂，我当然应该去把他教懂，这跟加班费有什么关系。”我们也应该让师生自行调节，有问题自己去问老师。但是学校也要求在七点必须关校门，保证形成健康的学校管理流程。绝对不倡导和歌颂教师自我牺牲，甚至是倒在讲台上，我们都应该阳光而健康的活下去。

我所讨论的一个概念“家校分界线”，其实探讨的是自由空间的保障。学校需要自由的教学时间，即学校的办学自主权和教师的教学自主权；家庭也需要真正的家庭时间，父母就应该和孩子在一起，很快乐的，而且是毫无负担、没有目的的在一起生活。给老师一个台阶下，保障教学空间；给家长一个台阶下，保障家庭空间。

而在“减负”的问题上，我也提供了“学玩分界线”的概念，也就是自由时间的保障。换一种思维方式，不用考虑非自由时间，我们要考虑的是自由时间。在自由的时间之内，如何让学生养成自己的兴趣，学会自我选择，给他们一个自我实现的希望。规范性学习时间和闲暇活动时间的合理配置是教育品质的保障，一个国家教育的品质应该在这种细小的地方得到体现，这就是给我们自己的未来一个希望。

 柯贵福 ：“减负”是一个公共话题，很多人都有切身体会，但很多人会陷入一种非常简单、直白的立场，比如“减负”就是不好，一定不能给我的孩子“减负”。

首先，我们需要像林老师这样的专家引导我们进入问题内部去理解。其次，就像林老师说的，政策制定者也会犯这种似是而非的错误。的确是有一个很好的政策目标，我觉得国外的一些经验非常好，应该拿到中国来用。但一个发展中国家的社会非常复杂，问题差异特别大，所以我们在学习这些政策的过程中也需要多加注意。

教育是一个非常复杂的体系，这样一个复杂的体系需要各个系统之间的配合，需要一种基本的互信。更多时候政府在里面发挥的应该是一个系统维护者或者环境维护者的作用，但是我发现有时候它非要当一个主教练，非要参加博弈这个过程，可能就会存在问题。而家长参与其中，需要理解我们的教育目标和自身对孩子的预期。比如孩子教育中最重要的能力是什么。在我看来可能有几个，一是求知欲，求知欲是特别宝贵的一个东西，小孩子一开始都有，但是要保护这个东西就需要家长和学校付出很多的心力去维护它。第二，他需要学习和人合作的能力，这是很重要的，毕竟我们在工作或者说未来，包括学业中都需要合作。第三个是解决问题的能力。最后是与自己和解的能力或自我调解的能力。

我们家长今天听了林老师的讲座，也可以和孩子相对理性地一起成长，一起陪伴，一起去思考问题。

 提  问 ：“减负”这个命题是不是并不符合我们社会的发展现状。一方面可能是因为我们传统的社会理念就是严师出高徒，和素质教育可能并不适配？另一方面我们现在处在一个竞争非常激烈的社会，所谓的快乐学习可能根本就是一个伪命题。

 林小英 ：其实我们都是带着很美好的愿望做素质教育，但当整个社会的审计文化进入到教育领域，或者说以经济建设为中心这个口号进入到教育领域中，带来了灭顶之灾。当我们把眼光放在钱上，并且用钱去衡量很多成果的时候，这就有问题了。什么事情都希望用绩效的方式去考核，但学校很多事情真的和考核没关系。我刚刚为什么要讲自愿，我们现在推行的很多让孩子好好玩的措施都正规化、制度化了，孩子连触摸自己是否愿意的可能都没有了，他能够自由活动的空间也被大量压缩。但是从天性的凝聚方式来看，我觉得“学玩分界线”，真正的玩乐和自由还是很重要的。如果连这个东西也被考核，那就完了。

 提  问 ：就算政府真的给予学校自由，但在整个社会不断分化的情况下，是不是还是会出现新的负担，比如中产阶层，只要高考还在，社会竞争还在，他们就可以和市场合谋，和培训机构合谋，成为负担的引领者。

 林小英 ：把这种自由放开会不会诞生或孕育出另外一种更加比拼、更加严苛的引领，比如说家长之间的比拼。我倒是不担心这个，因为我们现在的问题不是在于大家选择各自不同的东西，而是太单一了，我们想要的东西都特别一致。我觉得这是有问题的，因为我们很少有机会真正触摸自己内心的需求。在强大的考核和审计文化之下，所有人都无处遁逃，即使你不想那么做，你也得那么做。

 提  问 ：我有两个简单的小问题，一个是我们讲素质教育，那“减负”之后，我们要用这些时间培养孩子的什么素质？第二个是很多家长不管素质教育好不好，他最关心的还是学习成绩，那在“减负”政策中要如何保证孩子的学习成绩能有提升？

 林小英 ：第一个问题，我个人觉得“减负”是减不下来的。因为我们现在的“减负”方式其实是互相冲突又互相掣肘，而且随着社会的发展，每一代孩子总的学习量是在逐步提高。至于要培养什么素质，最好的当然是全面发展。但实际上不太可能，还是要在家校的陪伴和指引下逐步地去发现自我。

第二个问题其实是一个老问题。在某一个阶段或者某一年时间里面为了升学集中准备，我觉得没有问题。但是在非毕业班的阶段，能不能学点别的？教育没有什么别的规律和原则，它唯一的原则就是平衡，一定是玩平衡术，任何时候走极端都是不好的。只要是升学，就会有筛选，一定会把不合适的人筛掉。我们要关注的是被这套系统所筛掉的人，社会上有没有其他地方能够承接他，这是整个教育系统和其他社会子系统之间的关系问题。

*本文根据南都观察和文化纵横举办的“教育减负减到最后，到底谁胜谁负？”沙龙整理。本文已加入“留言赠书计划”，优秀留言将有机会获得《认知》（中国人民大学出版社）图书一本。

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